银监会8份监管文件要点解读，迎接银监会大检查必读手册！

原创声明| 作者金融监管研究院院长、上海法询金融 董事长孙海波，谢绝其他媒体、微信公众号和网站转载。欢迎个人转发。

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一、8份文件总览

笔者对近期7份银监会文件做了详细的对比图：

本公众号此前详细的逐条解读可以参见：

全面自查！详解银监会“三违反”同业业务和理财业务，针对哪些违规行为？（45号文）；

逐条解读银监会“三套利”大整顿：模式、案例（46号文）；

总背景，其实上述几个文件中一些提法在2017年的前主席讲话中已经提及，具体内容可参见本公众号2月4日发布的文章《尚福林在2017年银行业监督管理工作会议上的讲话》，其明确表述：“今年要开展监管套利、空转套利、关联套利的“三套利”专项治理，严肃查处一批违法违规问题，使查处真正成为监管的利剑”；但新主席3月初上任后明显加大了自查力度和给各部门的压力。仅就自查文件而言显然大家仍然只是当作和前两年的“两加强两遏制”类似的工作模式，未必真的将所有问题完全暴露给监管，此前各项检查的旧问题上报附送一些新的小违规点。但从最近10天银监会的工作模式和立法规划看，笔者认为目前地方监管和银行仍然普遍低估了未来的监管风暴和执行力度，既然新领导层要做新老划断，当然要把问题充分检查清楚，总不能将问题一再拖延，老以时间换空间借口掩盖问题。

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前四个文件43/45/46/53号文，属于检查文件，文号为银监办发，层级比银监发稍低一点。总体而言这个三个银监办发没有什么全新的内容，主要是针对当前的违规、绕监管和灰色地带做法进行总结，根据现行监管规则银行进行自查自纠。

其中“三套利”46号文和“三违反”45号文是银监会现场检查局起草并负责最终报告收集，正是因为现场检查局接触到的处罚案件最多，所以其文件最为详细，列举了近100种套利手法，目前同业、理财、代销等平时绕道手法基本都覆盖，包括监管套利、空转套利、关联套利。

其中“四不当”53号文起草和最终报告负责部门为银监会创新部，创新部检查文件四不当中第一条就是“不当创新”，可见2017年监管年对银行业金融机构而言意味着什么。创新部平时主要负责银行理财、代销、衍生品等监管制度的制定和解释。

（1）43号文主要针对两会一层，即董事会、监事会、高管层存在的问题，包括授权体系、信息报告、履职情况的检查。

（2）45号文（即“三违反”）要求银行自查对现有法律法规规章制度的遵守情况。核心内容包括：

制度建设、合规管理、风险管理、流程及系统控制、整改问责落实情况；

突出的业务问题有：

乱办业务、乱设机构、不当利益输送、信贷业务、票据业务、同业业务和理财业务、信用卡业务。具体框架可以参见文末附件。

（3）46号文（即“三套利”）要求银行全面自查是否存在各种套利手段，对银行假出表、调节监管指标、信贷与票据业务中的绕道监管、理财与同业的空转等问题进行了全面的覆盖。

从总的原则上看46号文的思路是交叉性金融，资金方是谁，谁就要承担风险管理责任。禁止非持牌金融机构作为合作对象。

（4）53号文（即“四不当”）中最重要的是对“不当创新”、“不当交易”的自查，与前面“三套利”有所重叠，但侧重点有所差异。其中“不当创新”强调银行的创业业务方面是否有完备的制度建设；而“不当交易”方面的内容比“三套利”更为细化，不当创新、不当激励和不当收费属于差异化内容，其中不当交易部分将银行和信托的自查要求分别进行列举，而三套利的文件是全部纳入“银行业金融机构”统一进行规范。

53号文在不当交易部分没有提及CD业务；CD重点的自查要求主要体现在46号文“三套利”里面，但笔者认为从未来CD的监管切入点来看应该更重视审慎规制局主办的6号文关于CD的监管要求（详细分析见后文）。

笔者认为这几份自查文件并不是处罚依据，笔者认为处罚依据仍然要看此前其他正式监管规则的出处。

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后面三个文件发文文号为银监发，层级稍微高一些：

5号文仍然是对现有乱象的自查总结，更多侧重组织架构和人员管理角度切入，寻求从业务乱象的根源切除制度和人员病灶。虽然从外部看，对业务模式影响没有那么直接，但对其他业务模式和产品相关的监管文件的执行落地非常重要，尤其涉及部分监管人员自身的行为准则。行文风格其实和前面几个自查文件类似，需要提交自查报告。

6号文和7号文都是审慎规制局起草的文件，影响重大。6号文提出了很多全新的监管要求，并不是根据以往文件内容要求自查自纠。审慎规制局负责所有非现场监管报表数据统计，目前来看资本充足率、不良统计、集中度指标、流动性风险管理、各项指标的压力测试由审慎规制局牵头制定。所以6号文更加体系化提出监管意见，主要从风险角度分别从信用风险、流动性风险、债券业务、同业业务和交叉金融、理财和代销业务、房地产调控、地方政府债务切入。总体看，笔者更认同6号文的监管思路，不是被具体的创新模式牵着鼻子走，而是按照银行面临的风险梳理监管思路。

同时在2017年4月7日银监会官网挂出新闻稿表态“银监会加大监管处罚力度”，并在4月10日公布一批千万级别的行政处罚。对银行而言，这样的处罚并不算伤筋动骨，但相比较此前银监会处罚普遍在100万以下也算是一种姿态。总体而言在7号文提及的几项重大新制度发布之前，当下的八部法规主要基于现有政策框架的强化执行，银监会需要做出这样的态势。

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银监会大量监管文件的相互印证和意思表达导致各地执行口径大相径庭

（1）2016年82号文通篇在规范信贷资产收益权，却不对“信贷资产”以及“收益（2）权”做严格定义，导致当前各地解释口径也不一致；

（3）2013年对非标的定义也是非常模糊，至今关于哪些是非标也众说纷纭；

（4）何为同业借款，这样一个简单的定义一直很模糊。

（5）本文接下来要讨论的“多层嵌套”、“银行理财资金通道”、“同业存单占比过高”同样都是一笔糊涂账！

所以说这次五大检查同步进行（但至少写报告要写五遍），基层监管人员苦，银行也苦，可是存在诸多争论情况下，查出来的问题能否作为重处罚依据仍然存疑。

二、6号文和45/46/53号文自查文件中哪些是新规定？

这个问题非常重要，总体而言，这些要求95%以上是旧规定重新表述，重新以严格自查自纠的形式提出来，银监系统再进行抽查。但也不乏重磅新规。

（1）

同业投资不得进行多层嵌套

文件一出，同业叫苦连天，大量在走流程的同业业务立即处于内部纠结状态。合规和风控以及业务人员在苦思冥想何为嵌套，费心思找些思路为自己项目开脱。这里核心是如何理解“多层嵌套”，毕竟嵌套并不是严谨的法律用于，每个地方的银监局理解不一致，最严格的可以认定3层就是多层，也就是最多只能嵌套一层（即只能涉及两个资管产品），也有宽松一点认定为最多嵌套两层（即一个结构可以有三个资管产品）。

更深入探讨的话，“何为嵌套”？自营资金投资信托，信托再受让另外一个资管计划收益权/受益权是否属于嵌套？或者资管计划投资有限合伙企业的份额是否属于嵌套，还是属于普通的股权投资？资管计划投资ABS份额是否属于嵌套（ABS都需要通过SPV载体，比如信贷资产证券化多数通过财产权信托作为特定目的载体）？或者资管计划之间不进行直接投资而只进行风险转移，比如通过场外衍生品（期权和收益权互换），远期受让等方式是否属于嵌套？

还有部分同业投资是银行自营资金投资了券商、基金、信托的集合资产管理计划，主动管理在券商、基金 38 39920 38 15288 0 0 3158 0 0:00:12 0:00:04 0:00:08 3158和信托管理人，能否限制这些主动管理的资产管理计划在存续期内不投资其他资产管理计划仍然是监管需要考虑市场现实。

总体而言限制自营投资多层嵌套，的确可以对银行绕道进行资产违规出表，或隐藏不良资产，或者隐藏部分股权投资起到限制性作用。但既然是正式实施的监管文件，能否通过正式发文形式明确定义，我们非常期待！

（2）

审慎规制局起草的银监发6号文：严控银行理财嵌套，不得简单将银行理财业务作为各类资管产品的资金募集通道；

现场检查局起草的银监办发46号文“三套利”：对于资金来源于自身的资产管理计划，银行业金融机构要切实承担起风险管控的主体责任，不能将项目调查、风险审查、投后管理等自身风险管理职责转交给“通道机构”；

现场检查局起草的银监办发46号文“三套利”：不允许通过同业投资等充当其他资金管理的“通道”；

“银行理财资金通道”是新提法，但也是一个模糊的概念，可以想象在执行过程中为这个概念各地银行和监管需要讨论多少个回合。一般而言我们谈通道是指资金方和最终的资产方都是同一家银行，那么其他中间环节参与者都是通道，有可能是SPV也有可能是金融机构；但如何界定“资金通道”?这绝对是一大创新词汇，银行天然是资金方这是其最大优势，而券商基金在证券类资产形成和产品设计方面也有独特优势。既然优势互补，银行理财成为券商、基金资管的资金方有何不可？？

如果说监管要趋严，防止监管套利，这里应该从合格投资者角度入手，要求穿透银行理财识别投资者是否为底层资管计划的合格投资者比较合理。但6号文简单严控理财嵌套，阻断银行理财自身的优势，结果不外乎是两种理解：

• 一是银行理财资金不得进行任何嵌套；

• 二是银行理财资金如果要嵌套就只能找一个通道机构，资金端和资产端都是来自于银行，这样银行理财就不是资金通道了，只是把底层嵌套的资产管理计划当成通道载体。

现场检查局的“三套利”46号文细细品味其中汉字的博大精深，其实也是上面两种理解。

• 一是，禁止银行理财嵌套其他资产管理计划；

• 二是，如果允许嵌套，则要求资金端和资产端都在银行，不能将相关风控责任转交给其他通道机构，这样银行理财所投资的资管计划就完全成了通道。

显然上述两种结局都说不通!

执行上面这两条规定需要区分哪些是银行专业化领域、哪些是合作机构的专业化领域；笔者认为：

①对于银行专业化的领域比如传统的非标资产，银行理财不应该将资产风控措施委托给第三方机构，如果自己做风控那么嵌套的底层资产管理计划就是纯通道，纯通道业务一般而言只能走事务管理类信托；所以笔者认为应该实时放开银行理财自己直接投资非标项目(只要不是发行人自己的信贷类资产)。

②如果是信用债、ABS、股票等证券投资，应该允许银行将管理责任外包给券商、基金等受托人做主动管理。

如果和银监会沟通不当，监管层执行只按照字面意思理解，后续不知道会产生多少冤假错案。

（3）

将同业业务、投资业务、托管业务、理财业务等纳入流动性风险监测范围。

这是笔者看到的几份文件中最奇怪的要求，其实同业业务和表内投资业务本来就需要纳入流动性监测范围，银行理财业务根据此前2014年35号文也有比较模糊的流动性风险管理要求。但将“托管业务”纳入流动性监测范围很是费解，什么是托管业务？除少量结算流动性资金外，托管只是记账、对账和监督职能，哪里来的流动性风险？如果说近期因为部分案例，银行所托管的私募基金管理人跑路或产品兑付危机可能产生声誉风险还合理点，再大胆设想一下，托管人可能在履行资金流向审查中存在操作风险也有可能。但无论如何流动性风险和托管人有何关联？

（4）

审慎规制局起草的银监发6号文：采取有效措施降低对同业存单等同业融资的依赖度，同业存单占同业负债比例较高的银行要合理控制同业存单规模。

创新部的53号文“四不当”进一步要求测算：“若将商业银行发行的同业存单计入同业融入资金余额，是否超过银行负债总额的三分之一 ”；

但没有明确什么是同业存单占比较高？笔者从年报数据稍微做了点汇总，需要注意：这里同业融资数据没有扣除风险权重为零以及结算性同业存款部分，如果扣除后实际同业负债（不包括同业存单的部分）占总负债比例兴业银行、锦州银行、渤海银行都会大幅度下降。所以下面的数据因为没有准确细分科目，仅作初略对比参考。

（5）

将表外债券投资纳入统一监测范围。

此前都是表内的债券投资需要统一穿透授信，计算授信集中度。但并没有提及表外部分。6号文对表外债券投资需要和表内一起监测，但并没有说明如何运用这样的监测数据。

三、此前比较灰色的地方，现在予以明确；或对典型的新模式点名

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银行理财投资其他银行发行的银行理财（46号文和53号文都提及）

最早2011年《关于印发王华庆纪委书记在商业银行理财业务监管座谈会上讲话的通知》（银监发[2011]76号）：商业银行不得通过相互购买理财产品或发行理财产品投资另一款理财产品来进行监管套利，变相调节监管指标。但这个表述有歧义，银行可以认为只要没有监管套利，正常嵌套并不违规。后来因为2次理财新规征求意见稿和一行三会资产管理业务指导意见表述变来变去，所以业内的做法也不停变化。从现在的监管风向看应该是禁止的，但对于存量理财嵌套笔者认为没有非常明确的处罚依据，只能认为有套利嫌疑。

需要注意如果是本行理财投资本行另一款理财笔者认为明显违规。本行理财和另一款本行理财如果存在底层资产的交易也违反35号文。

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对委外投资终于明文给予了规范，从杠杆率、单一受托人受托资产比例等维度要求银行控制风险。

总体来说并没有给出量化指标。但也算是对委外给出了明确官方回复。此前也这是前银监会主席讲话提及一点自营委外的要求，理财委外在G06报表里做了点定义而已。

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46号文在其总则里要求“禁止将非持牌金融机构列为同业合作交易对手”。

银行是否可以和非持牌金融机构合作一直存在争议，这里非持牌金融机构包括私募基金、小贷公司、地方金交中心和金融资产交易所等。

2016年1月份《尚福林在2016年全国银行业监督管理工作会议上的讲话》曾经禁止银行资金购买非持牌金融机构非公开发行的融资产品；但并没有明确银行资金是否包括理财资金，且这是讲话内容，并没有明确文件支撑；127号文对同业投资的定义的范围里的确不包括自营资金购买非持牌金融机构资产管理计划，但也没有禁止性规定。2016年底发布的新1104制度甚至明确将私募基金列为银行理财投资科目之一。

46号文的措辞和打击范围显然最广泛，直接禁止非持牌金融机构作为同业合作交易对手，未来是否可以通过非同业合作的名义继续和非持牌金融机构合作，有待观察；但从银行信贷业务、同业业务、代销业务、理财业务几种大类型看，代销已经禁止非持牌金融机构、信贷业务需要严格符合贷款的3+1规则合作空间有限、46号文已经禁止了同业业务，理财业务合作要看如何定义“同业合作”范畴，或许仍然是可以。

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银监发6号文认定“通过产业基金、委托贷款等方式提供融资放大政府性债务，通过产业基金进行非标资产投资”的违规行为。

财政部一直强调不得以各种名义将PPP做成明股实债，禁止回购安排，甚至优先劣后安排也认为分配不规范；2月27日财政部办公厅专门发文湖北财政厅，称武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购该项目存在风险分配不当等问题，要求财政厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告我部金融司;  但是银监会此前并没有明文规定。

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46号文“三套利”文件要求：自查是否通过购买QDII产品等投资国内房地产企业在境外发行的债券。

境内房企在去年10月份之后，各种融资渠道受阻交易所发债，发改委企业债，交易商协会等都基本暂停；银行理财和银行自营受严格限制，信托虽然没有明确文件限制，但实际上也参照执行16城新政。基金业协会对私募基金漏洞最后在2月份堵上。房地产企业境外发债根据此前发改委的政策需要提前备案，如果资金回流仍然需要外管局同意，但当前外汇环境下外管局允许资金回流的压力或许不大。

从当前文件来看，通过QDII资管（包括基金、券商、银行和信托QDII）投资海外债券资产只要符合投资级以上信用评级要求，完全没有触犯任何监管文件内容。QDII产品投资境内房地产企业境外发的美元债如果说违反房地产调控的监管精神，自查文件至少应该多一点细节认定，比如是否是银行主动安排这家房地产企业境外发债，且QDII投资单个房企债券是否几乎达到100%（其实根据监管要求债券投资没有明确的单一集中度约束）。

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理财产品销售过程中，明确区分该产品是有固定收益的产品，还是没有固定收益的产品。

这里6号文意思应该是银行理财在分类过程销售端需要明确是否有预期收益率，其实银行理财在资产端也存在投资范围是否为固定收益的问题，《关于完善银行理财业务组织管理体系有关事项的通知》（银监发【2014】35号）中，银监会要求普通个人银行理财只能投资固定收益类产品。

但何为固定收益类产品没有定义，这个词其实翻译自英文fixed income，笔者大致列举包括所有含有预期收益率的产品，如：债券（包括二级资本债可转债等）、ABS优先级、优先股、贷款、应收款融资、卖出回购、拆借、存款、同业存放、含有预期收益率的银行理财和信托产品。其中债券基金及货币基金虽然没有预期收益率，但笔者认为底层资产属于固定收益类也应该纳入预期收益率范围。

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同业业务流动性错配问题

相关内容主要体现在：

46号文（三套利）的同业空转套利部分，列举内容有：（1）以同业存放、卖出回购吸收资金对接同业非标投资，放大杠杆和期限错配获取利润；（2）同业存单空转：大量发行、自发自购、同业存单互换进行同业投资、委外；

6号文列举内容：（1）采取有效措施降低对同业存单等同业融资的依赖度

（2）同业存单占同业负债比例较高的银行要合理控制同业存单规模。

6号文内容本文前面已经解读，这里重点分析同业业务流动性错配的问题，能否以同业负债进行同业非标投资，笔者认为并没有明文法规规定同业投资资金来源一定要来自于哪里，完全可以来自于同业负债。只要同业融入资金占总负责不超过1/3，且其他表内流动性管理指标达标。不能但看某个部门的杠杆，杠杆应该是从整个银行角度去看。

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其他几个关注热点问题，但此次银监会系列文件并没有涉及新内容

（1）理财资金池问题，几个文件并没有新的表述。对于资金池产品定义“期限错配、滚动发售、混合运作、分离定价”，银监会一直用这16个字，最早2011年就提出来，后来证监会沿袭这样的定义。但现实中如何认定?比如：此前2016年7月份理财新规征求意见稿也只是禁止期限错配，其定义为“底层资产到期日不得晚于产品的到期日”；但如果是开放式产品产品没有到期日或者几千年后，所以表面上不存在这里定义的“期限错配”。开放式产品即便有净值，但如果估值方法用历史成本法实质上仍然是分离定价。

所以理财资金池问题并无新意，只看执行。

（2）穿透集中统一授信、穿透充分计提风险资本；穿透后看底层基础资产进行集中统一授信并计算授信集中度是2016年银监发[2016]42号文要求，尽管现实中笔者认为执行有难度，尤其委外给券商、基金等进行债券投资主动管理的这部分资产。穿透计提风险资本其实在127号文就有提及，但没有说得非常直白，后来银监会内部的讨论稿再次提及穿透计提资本的细节，但并没有正式实施，当前对于同业投资笔者认为可以参照把握的口径是如果穿透底层资产为不良、权益类、劣后级应按照1250%风险权重；但如果是持有ABS优先级且有信用评级是否能够从穿透笔者持怀疑态度。

（3）不良资产处置和违规出表问题；

四、审慎规制局的7号文意味深长，更值得从业人员高度关注

银监发[2017]7号文，银监会发布，主办机构为审慎规制局。

主动承认监管自身缺陷，如果说前面几个自查文件都责备银行业金融机构在胡作非为，有章不循；那么这个文件主要是反省自己制度短板，尤其在股东管理、交叉金融产品、理财业务等重要的制度（以银监会令形式发布）；现场监管、非现充监管、监管处罚、信息披露等实施细则（银监发或监管办发可能性更大）；

笔者具体列举银监会负责制定的16项监管短板的制度，这些制度建设会更加影响深远。

1《商业银行押品管理指引》

2016年12月份笔者在本公众号做过征求意见稿解读，参考文章《解读丨商业银行押品管理指引》；制定《指引》目的在于指导商业银行规范抵质押品管理，有效防范和化解信用风险。

一是将押品管理纳入全面风险管理体系

二是押品科学分类，抵质押率动态调整。《指引》要求银行至少将押品分为金融质押品、房地产、应收账款和其他押品类别，并在此基础上进一步细分。通过科学分类，有助于商业银行审慎确定各类押品的抵质押率上限，并根据经济周期、风险状况和市场环境及时调整。一些银行往往配合借款人根据贷款需求来倒算房产价值，LTV虚低，LTV即《指引》中“抵质押率指担保本金余额与押品估值的比率”。金融质押品实际主要分为银行间交易所市场和央行的流行窗口。

三是将押品动态重估纳入了强制要求。《指引》要求商业银行应根据不同押品价值波动特性，合理确定各类押品价值重估频率，每年应至少重估一次。对于押品的重估需要成本，而银监会在治理银行不规范经营过程中，已经明确将押品重估费用定义为银行经营成本，不得转嫁给借款人

四是押品随债权转让有助于洁净转让。《指引》规定商业银行向受让方转让债权的，应协助受让方办理担保变更手续。部分商业银行通过第三方通道实施关注类贷款和不良贷款非洁净出表，并未办理担保变更手续，而是通过同业存单或其他有价资产提供抽屉反担保。

2《商业银行表外业务风险管理指引》（修订）

2016年11月份曾发布过征求意见稿，笔者在本公众号解读参考《重磅丨银监会明确银行表外业务监管体系和风险（附全文解读）》；

大体将表外业务划分为三大类：担保承诺类、代理投融资类、中介服务类；

3《银行业金融机构股东管理办法》

其实这也是银监发[2017]5号文的整治金融乱象重点关注内容：

（一）股东。初始入股或增资扩股时不符合规定资质条件；未经批准持有股权，或行使股东权利；入股资金来源不符合自有资金要求，或入股资金未真实足额到位；未经批准超过规定比例持股，或抽逃资本金等。

（二）股权。自然人之间、公司或事业法人之间、自然人与公司或事业法人之间代持股份；频繁变更股权，股东行为短期化，或借机牟利等。

（三）对外投资。违规对外投资；违法持有多家金融机构股权；为大股东融资进行对外投资；以贷款、理财、信托计划等形式为实际关联方提供资金用于股权投资或兼并重组等。

（四）员工持股。违规设立员工持股计划；变相为员工代持股份；为员工持股提供杠杆配资等。

尤其后续民营资本不断进入银行业金融机构，股东准入和关联交易应该是银监会规则制定的重点内容。

4《商业银行委托贷款管理办法》

委托贷款管理办法其实在2014年底银监会做过一次征求意见稿，但后来抵触非常大一直没有正式发文。主要内容是禁止各类资管计划以募集资金形式发放作为委托人发放委托贷款影响非常大；以及银行不得对存量授信客户发放委托贷款，委托贷款应当有委托人指定，银行不得参与尽职调查等。今年银监会重启委托贷款管理办法制定，是规范银行表外业务非常重要的一环。还有如果募集资金禁止用来发放委托贷款，则意味除信托外，其他各类资管计划投资非标的渠道将受挫，只能以保理投资、私募ABS、名股实债的形式投非标。但相对而言委托贷款的好处在于很多地方在做抵质押等风控措施，当地相关部门只认可银行。

5《交叉金融产品风险管理办法》

首次提出来要单独针对交叉金融产品制定管理办法，银监会在过去一年里多次针对交叉金融产品进行调研和自查，但其实并没有统一的监管规则，对于部分不规范业务也缺乏处罚依据。这里的交叉金融主要是指跨机构和跨监管进行产品合作和嵌套，笔者认为包括代销、理财嵌套、自营同业投资、自营和理财的委外、跨监管委托贷款和委托投资、直销银行涉及到跨监管产品销售、跨监管产品层面投资顾问等。在合作对象准入条件的限制，在穿透底层资产实现资本计提、授信管理、拨备计提等的具体尺度把握，合格投资者要求、信息披露要求、

6《金融资产管理公司资本管理办法（试行）》

7《商业银行流动性风险管理办法（试行）》（修订）

8《商业银行大额风险暴露管理办法》

9《国家开发银行监督管理暂行办法》

10《政策性银行监督管理暂行办法》

11《商业银行信用风险管理指引》

12《网络借贷信息中介机构信息披露指引》

13《商业银行银行账户利率风险管理指引》（修订）

14《网络小额贷款管理指导意见》

15《银行业监管统计管理暂行办法》（修订）

16《商业银行理财业务监督管理办法》

2016年银监会曾经做过一次征求意见稿

附件一、45号文、46号文、53号文的框架介绍